Міський бюджет: практичне значення для функціонування міста

  • 14.03.2012, 10:57
  • 11845
  • Андрій Яремко
Традиційно, з початком нового календарного року розпочинається і бюджетний рік, а обговорення міського бюджету стає все більш актуальним. Про те, яке практичне значення має міський бюджет для функціонування міста, читайте у інтерв’ю з заступником начальника управління економіки Львівської міської ради  Христиною Пак.

1. Що таке міський бюджет і яке його практичне значення?

Міський бюджет, якщо дуже просто сказати, – це рахунок, на якому акумулюються кошти для забезпечення основних потреб мешканців міста. Міська рада своїм основним завданням має у першу чергу забезпечити комфортні умови проживання для жителів міста та туристів. Щоб створити ці умови, потрібно мати ресурси для їх забезпечення. Людський ресурс – це виконавчі органи влади, а міський бюджет є фінансовим ресурсом для забезпечення тих чи інших видатків. В основному це видатки на зарплату працівників бюджетної сфери, утримання установ бюджетної сфери міського підпорядкування, на розвиток міста. Відповідно до цього міський бюджет кожного року повинен містити основну частину і частину на розвиток. Можна сказати, що бюджет – це своєрідний гаманець для забезпечення функціонування господарки міста.

2. З яких частин складається міський бюджет?

Бюджет складається з дохідної і видаткової частин. Обов’язково бюджет має бути збалансованим, тобто доходи повинні абсолютно відповідати видаткам. Бюджет можна розподілити на різні частини, зокрема на загальний та спеціальнийфонди, від чого залежить, як плануються і розподіляються доходи і видатки.

Важливо розуміти, що держава делегує місту певні повноваження. На державному рівні приймаються закони. Законодавчо визначено право на безкоштовну освіту, відтак ми всі розуміємо, що освіта повинна бути безкоштовною. Щоб забезпечити видатки на безкоштовну освіту та медицину, держава делегує місту відповідні повноваження. Це означає, що місто зі свого бюджету повинно сплатити зарплату освітянам, медикам, забезпечити бібліотеки, школи, лікарні тощо.

Відтак, по загальному фонду міського бюджету у так званому «1-му кошику» держава кожного року визначає, який план по доходах ми повинні за рік отримати, щоб забезпечити завдання, які вона перед нами ставить. Тому дуже часто, коли приймається бюджет, виникає проблема, що з держави нам задають план, а той план не завжди передбачає в собі всі потреби у видатках. Зазвичай видатків набагато більше, витрати на зарплату вчителів набагато більші. Однак на те, що нам делегує держава, вона має забезпечити відповідні видатки.

Держава нас зобов’язує із загального фонду передбачити видатки на оплату праці,на енергоносіїв, медикаментів, харчування та інші речі. А спеціальний фонд – це видатки розвитку, за рахунок яких у школах роблять ремонтні роботи, реконструкцію, реставрацію тощо.

У загальному фонді важливе місце займає житлово-комунальне господарство, тому що насправді чистота в місті, яку бачать мешканці – прибирання вулиць - все це здійснюється із загального фонду. Цього року в нас сталася така дилема: ми маємо видатки на заробітну плату, на охорону здоров’я і на освіту, можливо не в повному обсязі, але практично ми не маємо видатків на комунальну сферу. Тобто, в загальному фонді просто не вистачило грошей на те, щоб забезпечити основні речі. А мешканцям абсолютно все одно, що у нас у видатках, адже йдучи по вулицях, вони бачать, що десь сміття, десь не почистили сніг, а десь слизько. Ось це і є дилема загального фонду. Всі сфери повинні працювати злагоджено і всім повинно вистачати коштів, а виходить, що у 2012 році житлово-комунальна сфера на 2012 рік у нас обділена.

Частина міського бюджету загального фонду 1-го кошика доводиться нам державою (враховується при сплаті міжбюджетних трансфертів).

Щодо планів по спеціальному фонду, то це є власність громади, оскільки спеціальний фонд – це надходження від нашого майна, нашої землі. Тут ми маємо право самостійно планувати, які доходи ми хочемо отримати в тому чи іншому році.

У загальному фонді основний бюджетоутворювач – податок з доходів фізичних осіб, тобто його план фактично встановлюється державою. Якщо говорити чітко про 2012 рік, то у минулих роках відсотки росту щорічно були 10-15 %, то цього року держава нам довела такий показник, який сягнувпонад 20 % (22,5%) загального росту. Чомусь для інших міст доведений план 10-15 %, а у Львові насправді високий. Завдання стоїть дуже велике, дуже амбітне і лише спільними зусиллями, завдяки податковій службі, легалізації праці ми зможемо такі плани виконати.

3. Що являють собою офіційні міжбюджетні трансферти?

Існують офіційні міжбюджетні трансферти, які кожного року закладаються в державному бюджеті України, тобто є ряд міст, які за розрахунками держави не забезпечують основну соціальну видаткову частину вчителям, лікарям, і тому для їхніх бюджетів держава надає дотації (дотації вирівнювання), щоб забезпечити усі ці видатки. Є міста, стосовно яких держава вважає, що вони можуть самі справитись, більше того, з їхніх бюджетів можна ще й вилучати кошти. Місто Львів лише в 2009 році мало дотацію вирівнювання, тобто нам давали кошти, а так всі роки Львів має вилучення, тобто держава ще забирає у нас кошти. Це і є одна частина офіційних міжбюджетних трансфертів. Окремо з державного бюджету кожного року за рахунок офіційних трансфертів ми також забезпечуємо пільги в житлово-комунальному господарстві – субсидії. Адже, якщо визначено державою на законодавчому рівні, що мешканці мають право на отримання пільг і субсидій, тобто знижку в тарифах та цінах, тоді держава їх відшкодовує.

Відтак, міжбюджетні трансферти у формі додаткових надходжень з державного бюджету дає нам можливість покрити ті видатки, що держава пообіцяла. Є допомоги за рахунок коштів міського бюджету, оскільки це рішення місцевого рівня. До прикладу, є матеріальні допомоги героям УПА, що були затверджені на сесії Львівської міської ради, і управління соціального захисту видає їх.. А є рішення держави про те, що окремі категорії мешканців мають право мати пільги та субсидії на житлово-комунальні послуги. Так, як це визначено державою, то і держава на це дає фінансові ресурси.

4.За яким принципом формуються видатки з міського бюджету?

Кабінет Міністрів України та Верховна Рада України приймають закони про нормативну шкалу, про тарифну сітку, про оклади, які повинні бути, а також законодавчо визначено розмір мінімальної заробітної плати. На основі цих нормативів ми підраховуємо видатки. Тобто на основі того, скільки, до прикладу, на одного учня у школі чи на одне ліжко в лікарні має бути забезпечено коштів, враховуючи кількість лікарів, вчителів, визначаються  видатки на гуманітарну галузь. Якщо брати житлово-комунальне господарство, то тут використовується облік районних адміністрацій: кількість вулиць, будинків, квітників, де є потреба косити газони, де прибирати тощо. За таким принципом формується видаткова частина. Звичайно, можуть бути розбалансування, але це все на основі тих потреб, які є в місті. Потреби є дуже великі, тому що хочеться зробити багато, і робити це краще кожного року. А для того, щоб краще робити, потрібно мати забезпечення дохідної частини бюджету.

5. Чому існують захищені статті видатків і для чого їх визначають?

Захищені статті видатків – це є ті речі, які ми зобов’язані в першу чергу оплатити з міського бюджету. Коли надходять кошти до загального фонду міського бюджету, постає питання, що платити. До прикладу, якщо є зобов’язання виплатити заробітну плату, чи заплатити за світло або інші енергоносії, то це є захищена стаття видатків, і ми повинні це оплатити в першу чергу. Сюди входять медикаменти, харчування, тобто основні речі, які ми повинні сплатити з міського бюджету для виконання своїх повноважень. Тобто все те, що забезпечує місто, - харчування в школах, садочках, лікарнях – це все є захищені статті видатків. Енергоносії для всіх шкіл, лікарень, садочків – оплата за світло, тепло, воду тощо –все це погашається з міського бюджету. Те, що не належить до наших установ, наприклад, національний театр,  фінансується з державного бюджету або обласного бюджету.

6. Які існують додаткові джерела надходжень в економіку міста?

Основне додаткове джерело поступлень до міського бюджету є залучення державних  капіталовкладень, зокрема у вигляді субвенцій на соціально-економічний розвиток, цільових субвенцій тощо.

Єдиним додатковим джерелом, яке напряму приходить до міського бюджету, це є запозичення у формі облігацій внутрішньої місцевої позики. Це дуже важлива річ, тому що не кожне місто може робити запозичення. Для цього в нас, зокрема зараз, працює міжнародна рейтингова компанія «Стандарт енд Пурс», що визначає кредитний рейтинг. Обов’язково місто повинне мати позитивний кредитний рейтинг для того, щоб була можливість випустити облігації. Це своєрідний вид цінних паперів, випуск яких є додатковим джерелом залучення коштів до міського бюджету. Наше місто має позитивну історію, оскільки вже не одноразово випускало облігації.

Облігації добрі тим, що це можливість отримання грошей сьогодні, зроблені роботи сьогодні, але за їх користування ми можемо заплатити пізніше. Кошти до міського бюджету приходять щорічно, але не завжди є достатня сума, щоб забезпечити те, що треба зробити. Тому здійснюються запозичення.

Якщо говорити про кредити й гранти, то їх значення є насправді надзвичайно важливим джерелом надходжень в економіку міста. Хоч вони і не надходять безпосередньо до міського бюджету, вони є окремим джерелом для виконання робіт у місті. Коли ми робимо роботи за грантові кошти, це дає змогу зменшити навантаження на міський бюджет. Якщо робимо роботи за грантові кошти проекту, то маємо можливість не виділяти ці гроші з міського бюджету. Слід зазначити, що Львів у цьому напрямку має позитивний досвід, тут працює багато міжнародних грантових проектів.

Кредити в основному беруть наші комунальні підприємства. Очевидні позитивні результати дозволив отримати цьогорічний кредит ЄБРР, оскільки мешканці, коли ходили по Личаківській та по Городоцькій, насправді бачили складність робіт і їх результати сьогодні. А місто такого ресурсу, щоб вкласти в ремонт доріг, не мало. Тому ми отримали цей кредит, щоб на належному рівні виконати роботи. Так,кредит ми будемо віддавати, але це нормальна практика.

Є два варіанти: або ми маємо ресурси і робимо це, або, якщо ми не маємо ресурсів, ми залучаємо кредитні, грантові кошти, випускаємо облігації і робимо все, щоб мешканцям було зручно.

Якщо місто виступає гарантом по кредитах, і ми гарантуємо, що наші підприємства розрахуються, то ми зобов’язані це зробити. Тобто якщо ми виступаємо гарантом в кредиті, а підприємство не може заплатити відсотків чи частини по основного тіла кредиту, то ми зобов’язані це оплатити з міського бюджету.

Місто може й не виступати гарантом. Якщо суми кредиту дрібні і отримуються на поточну діяльність. Тобто, якщо це короткостроковий кредит невеликого обсягу чи на виплату зарплат, то місто може не виступати гарантом. Це все прописується у кредитних договорах, і за це голосують на сесії міської ради. Всі ці рішення є спільними і ми всі несемо спільну відповідальність.

Чим добрі кредити ЄБРР?Кредити ЄБРР, з якими ми працюємо добрі тим, що дають можливість отримати грантові кошти окремо поза кредитом, і відсоток по кредиту зазвичай набагато менший, ніж той, який доступний по кредиту в Україні.

Жити в кредиті не легко, всі свої видатки потрібно планувати. Але це є можливість виконувати реальні роботи вже сьогодні.

7. Яким чином наповнюється загальний фонд міського бюджету?

Близько 86% надходжень до загального фонду міського бюджету становить податок з доходів фізичних осіб (ПДФО). Також близько 15-16% надходжень – плата за землю (орендна плата та земельний податок), комунальне майно, а решта –інші надходження (місцеві податки і збори - плата за рекламу та ін.). Тому, зрозуміло, що у формуванні дохідної частини загального фонду міського бюджету поступлення по ПДФО є надважливі. Надходження ПДФО – це у першу чергу легально виплачена заробітна плата.

8. Як нараховуються податки з доходів фізичних осіб?Чи всі вони залишаються у міському бюджеті?

У середньому ПДФО становить 15% із зарплати. Якщо зарплата вища 10-ти мінімальних, то ПДФО становить 17%, а якщо нижча, то розрахунок відбувається інакше. Із цих 15 % із зарплати працівника 75% залишається в місті Львові, решта надходить до бюджету області.

До прикладу, працівник певного підприємства отримує зарплату 2000 грн. Йому нараховується ПДФО у розмірі 15 %, що становить 300 грн. З цих 300 грн. у міському бюджеті залишається 225 грн. (75 %), решта 75 грн. вилучаються до бюджету області. Тому першочерговим завданням для належного наповнення дохідної частини загального фонду міського бюджету є офіційно виплачена зарплата в місті. Слід зазначити, що кожна зарплата – це є окремо виконаний або невиконаний дохід до міського бюджету. Зрозуміло, що є навантаження на виплату зарплати, і тому є така спокуса уникнути платити офіційну зарплату, а платити в конверті. Все, що надходить як офіційна зарплата, це є потім зарплата вчителя, лікаря і виплата інших основних речей з міського бюджету. Тобто все знаходиться насправді в замкнутому колі. На скільки у нас легальний бізнес, на скільки в нас немає «тіньової» економіки, на стільки збільшуються доходи міського бюджету, і лише тоді ми можемо збільшити зарплату вчителям і медикам. Люди повинні працювати офіційно згідно законів, і тоді буде розвиватись економіка в місті.

9.Які ще податки надходять до міського бюджету і чи тут залишаються?

Такі податки, як ПДВ, акцизний збір, податок на прибуток підприємств, що не належать до комунальної власності у 100%-му розмірі вилучаються до державного бюджету. Податок на прибуток підприємств комунальної власності надходить до міського бюджету, але у Львові працює дуже багато інших підприємств, які сплачують податок на прибуток і він йде до державного бюджету. Попередньо, на державному рівні розглядалося питання, щоб цей податок частково надходив до бюджету розвитку, з якого ми б могли зробити багато доріг, освітлити вулиці тощо. На жаль, ця норма була скасована і всі ці податки надходять до державного бюджету. Таким чином, зі 100% зібраних всіх податків з львівських підприємств в нас залишається лише маленька частина. І тому стоїть питання перед державою:якщо в нас забирають всі ці податки, то яким чином місто може зробити все те, що повинне зробити для своїх мешканців.

Слід зазначити, щочастина цих коштів повертається у вигляді міжбюджетних трансфертів, тобто у вигляді субвенцій. Це такий постійний оборотний процес. Наприклад, на центральну частину міста, коли місто є унікальним (ця частина є в ЮНЕСКО), то на охорону історичного середовища за останні роки взагалі ні копійки не було виділено з державного бюджету.

10. З чого складається спеціальний фонд міського бюджету?

Спеціальний фонд міського бюджету включає в себе ще кілька фондів: бюджет розвитку, фонд охорони навколишнього середовища, цільовий фонд та дорожній фонд.

Найбільшу питому вагу в спеціальному фонді займає бюджет розвитку, тому він є єдиним джерелом, яке дозволяє місту забезпечити ремонти в основних сферах, зокрема у 2012 році та попередніх роках – це соціальні сфери. В основному це капітальні вкладення в освіту, в охорону здоров’я, реконструкцію парків, тобто основні речі, які для міста треба зробити. Без цих видатків розвитку ми би не могли забезпечити основних засобів у садочках, в школах, лікарнях, освітлення в місті. Ми вже закінчили питання освітлення в навчальних закладах. У нас практично всі школи освітлені. Це все є видатки розвитку. Ми створюємо належні умови навчання, лікування, проживання.

Якщо говорити про фонд охорони навколишнього середовища, то він формується за рахунок коштів екологічного податку з підприємств, у вигляді зборів за забруднення навколишнього середовища. Ці кошти спрямовуються на озеленення та утримання парків та території міста в цілому, очистку озер, обрізку дерев тощо.

Якщо говорити про дорожній фонд, то кошти з нього спрямовуються лише на поточний капітальний ремонт доріг та вулиць міста. У попередні роки розмір цього фонду  був більшим, адже туди надходив збір за техогляд автомобілів. Сьогодні техогляд машин відмінений, і відповідно сума надходжень до цього фонду значно скоротилась до суми збору за реєстрацією транспортних засобів, тому і держава зобов’язалася давати нам субвенцію. У 2012 році ми будемо мати близько 44 млн. субвенцій на ремонти доріг.

Щодо цільового фонду, то він створений міською радою, щоб до нього надходили внески на розвиток соціальної інфраструктури. Коли підприємці будують, проводять реконструкцію будівель, на суму кошторисної вартості для них нараховується інвестиційний внесок, що й оплачується до цільового фонду. Тобто з попередніх фондів проводяться видатки окремо на дороги, навколишнє середовище, а з цільового фонду й бюджету розвитку – в основному капітальні видатки на соціальну сферу, тобто видатки розвитку, велика частина видатків на енергозбереження, наприклад на заміну вікон, реконструкцію дахів, електропостачання, реконструкцію харчоблоків, санвузлів, тобто на все, що належить місту, де ми зобов'язані забезпечувати нормальні умови навчання, лікування.

11. Як формується бюджет розвитку?

Бюджет розвитку формується з коштів від продажу землі, яка належить територіальній громаді міста, продажу комунального майна, і з 2011 року  - надходжень від єдиного податку. Коли ми говорили про запозичення, то запозичення можуть бути додатковим джерелом доходів бюджету розвитку. Те, що ми змогли отримати від продажу землі й майна, в основному це і є доходами бюджету розвитку.

12.Хто може бути розпорядником коштів міського бюджету, чому їх визначають?

Розпорядники коштів міського бюджету – це юридичні особи, які отримують бюджетні призначення, мають право укладати тендер, виготовляти документацію, і відповідно потім фінансувати. Є до прикладу управління капітального будівництва, департамент житлового господарства та інфраструктури чи департамент економічної політики тощо. Вони у міському  бюджеті є головними розпорядниками коштів. Для них визначають кожен об’єкт для фінансування. До прикладу, якщо у бюджеті розвитку є 200 чи 500 об’єктів, то не може одне управління забезпечити роботи по всіх цих об’єктах. Відтак, у кожній сфері є свій розпорядник – чи це управління охорони здоров’я, чи управління освіти тощо. Вони називаються головними розпорядниками коштів і відповідають за використання цих коштів, за їх освоєння і виконання робіт, та несуть повну відповідальність, підписують акти виконання робіт, і відповідно у майбутньому забезпечують фінансування підрядним організаціям.

13. Яким є зв’язок між діяльністю кожного мешканця і міським бюджетом?

Роль мешканців по відношенню до міського бюджету є дуже важлива. Ми всі живемо у цьому місті і ми повинні бути свідомими, що окрім наших власних інтересів і бажань ми маємо ще й обов’язки. У місті мешканці повинні бути одною громадою, одним цілим і відчувати відповідальність за своє місто. Чим це пов’язано з міським бюджетом і взагалі з містом? Це напряму пов’язано з міським бюджетом.

Коли ми говоримо про бюджет міста, ми дуже чітко повинні розуміти, що наскільки легально й офіційно виплачують нам заробітну плату, настільки краща зарплата буде в нашої мами, яка працює вчителькою чи в нашого дядька, який працює лікарем.

Ми повинні бути свідомими. Якщо ми спожили воду чи тепло, ми зобов’язані за неї заплатити. У Львові сьогодні майже 40 млн. грн. заборгованості мешканців за теплопостачання. Зрозуміло, що є люди, які не мають можливості і яким міcто повинно допомогти, та потребують пільг. Але є львів’яни, які не хочуть платити. Виконувати свій обов’язок ми повинні. Все залежить від нашого розуміння мешканців і розуміння мешканцями нас, від того,  наскільки в нас є хороша співпраця. Тому як працюють мешканці, як працюють підприємці, так і наповнюється бюджет, відповідними є зарплати бюджетних працівників і благоустрій міста.

14. Які основні фактори впливають на наповнення бюджету?

Оскільки податок з доходів фізичних осіб є найбільш важливим, то насправді це єдиний фактор, який сьогодні тримає в напрузі бюджет. Коли бізнес працює неофіційно, чи зарплата є менше мінімальної або на її рівні, звичайно, це знижує надходження до міського бюджету.

Коли наш відділ праці провів аналіз оголошень на роботу у Львові, то помічено, що  заробітна плата, яку пропонують майбутнім працівникам, сягає 3-х, 4-х, 5-ти тис. грн. і більше, у той час як середня заробітна плата офіційно у Львові становить 2,3 тис. грн.

15.Що можна сказати про міський бюджет Львова у порівнянні з іншими містами?

Якщо порівнювати Львів з меншими містами, які є нашими сусідами, зрозуміло, що бюджет міста Львова в своїй натуральній величині в розрахунку на 1 мешканця є більшим. До прикладу, порівняно з Луцьком, Тернополем, Івано-Франківськом, Рівним, Хмельницьким, то сума доходів міського бюджету на одного мешканця у Львові є вища. Звичайно, у порівнянні з таким великими містами як Харків, Дніпропетровськ, Запоріжжя, то Львів має більший бюджет лише від Одеси та Харкова у розрахунку на одного мешканця.

16. Чому частиною видатків з міського бюджету цього року є заборгованість з  минулого року?

Чому створені у Львові борги? Це означає, що місто зробило великий обсяг робіт. І говорити про те, чи є в інших містах борги, то треба запитати спочатку, а що вони зробили за минулий рік, щоб можна було порівнювати такі речі. Так само як ми не можемо порівнювати доходи в загальній величині, а лише в розрахунку на 1 мешканця. Тобто ми не можемо рівняти доходи Львова і доходи Одеси у загальній абсолютній величині, тому що це різні міста з різною кількістю мешканців, тому слід говорити про доходи на 1 мешканця.

Щодо загальної суми боргу, то з минулого року на 80 % заборгованість була погашена. Сума заборгованості, з якою ми увійшли минулого року в 2011 рік і якщо порівняти з тою, що є зараз, то вона значно зменшилася. Звичайно, що 2011 рік був непростий і роботи, зроблені у 2011 році, частково перейшли в заборгованість.

Відтак, першочерговим завданням по бюджету розвитку сьогодні є погашення заборгованості, але назвати критичним чи надзвичайно непосильним завданням це не можна хоча би в тому, що Міністерство фінансів України та Кабінет Міністрів України дуже чітко відслідковує обсяг навантаження боргу, запозичень на міські бюджети, і місто може мати не більше 10 % боргових зобов’язань. Туди входять багато гарантійних зобов’язань по комунальних підприємствах, які місто має. Це чітко відслідковується на державному рівні, і в Кабінеті міністрів України не було би ніколи погоджено, до прикладу, випуску облігацій, якщо би місто було на грані провалу. Ситуація непроста, але зважена. Так само, як ми слідкуємо за підпорядкованими нам ЛКП, так у Києві слідкують за міськими бюджетами та їх реалізацією. Реальні речі повинні бути обов’язково зважені.

Продовження обговорення теми бюджету міста читайте у наступному інтервю з директором департаменту фінансової політики ЛМР Олегом Іщуком.

Підготувала прес-служба ЛМР